【佛山陶瓷网】在国际航运发展综合试验区试行“境内关外”政策的研究

    在国际航运发展综合试验区试行“境内关外”政策的研究

摘要：国家提出在上海建立“国际航运发展综合试验区”，为上海加快国际航运中心建设、加快国际航运 市场开放提供了“先行先试”和政策与制度创新的机会。本文通过对境内外不同“境内关外”模式和政策的比较，提出上海试行“境内关外”政策的方案以及相应的配套措施，以促进上海国际航运中心建设并对全国航运产业发展形成示范效应。

关键词：境内关外，综合试验区，国际航运中心

一、建立“国际航运发展综合试验区”带来的发展机遇

2009年4月，国务院正式发布《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》。《意见》明确了五个方面的主要任务和政策措施，提出通过探索建立国际航运发展综合试验区的方式，允许上海研究借鉴发达国家（地区）航运支持政策，提高我国航运企业的国际竞争力。

建立“国际航运发展综合试验区”，为上海加快国际航运中心建设、加快国际航运市场开放提供了“先行先试”和政策与制度创新的机会。“国际航运发展综合试验区”要进行“先行先试”和政策与制度创新，必须建立在研究借鉴发达国家（地区）航运支持政策的基础上，而发达国家（地区）的航运支持政策中最为成熟和具有借鉴意义的即为自由港政策。因此，国家提出在上海探索建立国际航运发展综合试验区，为上海港口试行“境内关外”政策提供了先行先试和创新的发展机遇。

二、境内外不同“境内关外”政策的比较

以洋山保税港区为例，就港区概括的“一线放开、二线管住、区内自由”，与境外实行“境内关外”政策进行比较。

监管方式上，境外贸易自由港（区）提供“自由”和“便捷”的管理措施，贯穿于从货物卸船到运输再到转运的整个过程中，并且海关大多不加以干预，即使少数需要海关监管的，其手续也相当简化，以确保货物通关顺畅。而我国仍是一线、二线、区内三重管理，对一线货物仍然实行备案管理，管制较为严格。境外贸易自由港（区）的海关对区内企业以充分信任为前提，一般实行单证管理，而我国海关对区内货物实行单证与货物监管同步，仍然要求事前管住。因此，与境外自由港（区）相比，我国保税港区自由度的层次还比较低。

在政策覆盖面和政策力度上，典型的“境内关外”政策应主要包括关税免税政策、人员出入境政策、自主投资企业政策和自由汇兑的货币政策。境外自由港（区）充分利用自由港（区）的自由贸易、自由金融、自由投资、自由运输优势，有力地促进了本国对外贸易和经济的发展。因该特殊区域划在关境以外，实行交易自由，对进出口商品全部或者大部分免征关税，从而降低贸易成本。港口实施自由进出管理，无需申报海关手续，凡进出或转运货物在自由港装卸、转船和储存不受海关的任何限制，使物流更加畅通。资本进出自由，外国资本可以在各行各业自由投资，因而可以最大限度地吸引并利用外资。允许外汇自由汇兑，完全开放外汇及黄金市场，本地资金和外国资金均可自由进出、自由流动，这大大促进了金融业的发展。企业经营自由，不论本地公司还是外国公司都按公司法注册登记、开业经营、自由竞争，从而促进了优胜劣汰。与此相比，保税港区的优惠政策有一定局限，侧重在税收方面，有关货币兑换、资金流动、外商投资领域放开、人员进出境的优惠政策还处于研究阶段或者尚未涉及，力度也明显不足，人员、资金进出的优惠措施未能给区内企业带来实质性的便利[1]。

三、试行“境内关外”政策运作方案设计

1.方案一：广义的自由贸易区模式

当前，我国现有的海关特殊监管区都可视为狭义的自由贸易区。这类自由贸易区仍处于“境内关内”的法律地位。海关同时监管货物流出、流入及在区内的存储。货物进出手续繁杂，管理上的便捷作用不明显。因此，广义的自由贸易区的提出主要是为了实现“境内关外”的实质性突破，为货物进出区域、区内运作及区内配套服务提供最为便利的通道与环境。

广义的自由贸易区的空间范围覆盖洋山港、东海大桥、临港新城南部区域（以洋山保税港区为主）。

广义的自由贸易区模式下的“境内关外”政策主要体现在如下方面：

“一线放开”：通过制定自由贸易区专项法律法规，赋予自由贸易区“准境外港”的法律地位。依据法律规定，该区域享受境外港的特殊待遇，区内不设海关，改由其他职能部门负责管理。除法律规定的例外情况，境外货物可自由进出自由贸易区，免征关税、进口环节税等常规税种，不实行进出口配额、许可证管理。境外航运公司可经营中国境内其他港口与自由贸易区之间的海上货物运输，视同国际航线。外国籍邮轮可通过自由贸易区开展多点挂靠业务，视同境外港口。船舶在自由贸易区内登记注册视同在境外登记注册，免除登记注册税费。对随船到达的船员实施免签，可作短暂停留等。

“二线管住”：自由贸易区的二线必须施以更为严格的监管制度。例如，采用围网进行物理分隔。对入驻企业实行经营资质、经营范围、年审制度等一系列严格的企业审核管理制度。对货物进出特殊监管区域实行严格的记录管理，对不同的货物性质和类别，划分不同的监管力度等级。对外汇实行严格的审查、记录和管理制度。对出入自由贸易区的人员，采用特殊通行证管理制度等。

“区内自由”：一是生产自由与流通自由，区内可配合国际中转、国际配送、国际转口等业务对货物进行多种形式的储存、展览、组装、制造和加工，货物在区内可自由流动和买卖，免征增值税、消费税等。二是金融自由，区内无外汇管制，可实现自由汇兑。三是企业投资自由，入区企业经审核合格者，不实行资本金、来源地、股权比例等差别性政策待遇等。

2.方案二：综合性自由港城模式

根据“境内关外”最优模式的构建，提出综合性自由港城模式，即将“境内关外”政策覆盖面向其后方城市延伸，突破海关特殊监管区域与城市的区隔，不仅实现货物的自由流通，还实现居民生活消费、企业投资经营的自由和便利最大化。

综合性自由港城的空间范围在方案一覆盖区域的基础上，将临港新城其他片区整体纳入。

综合性自由港城模式下的“境内关外”政策，与方案一的主要区别在于“区内自由”部分，一是消费自由，自由港城内可以建立商业性生活消费设施和开展商业零售等业务，业务收入免征增值税、消费税等。二是自由港城内可供特殊人员居住，如船员等，并且区域内生活供应品免税。为此，“二线管住”中，一是要根据出入自由港城的人员类别，采取特殊通行证和特殊居住证的分类管理制度。二是对在港城内购买物品带出港城，要按照自用合理数量原则，实行严格的审查，超过规定金额或数量要依法纳税。

3.方案比选与推荐

上海“境内关外”政策实施的两个方案，在“一线放开”上基本一致，在“二线管住”和“区内自由”等两个方面，政策覆盖面和政策力度上有所差异，各有利弊（见表2）。

通过方案比选可见，方案一侧重实现“物”的自由的开放，符合当前我国海关特殊监管区域有所突破的迫切需要，通过进一步深化改革和体制机制创新是较易操作和实现的。而方案二由于涉及到海关特殊监管区与城市的融合衔接问题，依据现有国情，在短期内较难实现，但是从上海国际航运中心建设的长远来看，在现有海关特殊监管区顺利转变为方案一所描述的“广义的自由贸易区”之后，可以考虑向“综合性自由港城”发展。

四、相关建议

创造良好的法治环境。营造与国际接轨的、宽松的、适宜现代航运业和临港产业集聚发展的法治环境。争取全国人大通过制定上海国际航运综合试验区特别法，就试验区的机构设置、职能权限、功能、作用等做出明确的法律规定。并授予上海在特别法的框架内具有对试验区的立法权，试验区根据授权可在航运、金融、贸易等现代服务领域进行立法探索，为试验区发展创造良好的法治环境，同时也为全国有关法律制度的调整提供实践经验。

管理体制大胆创新。建立高效规范的管理体制，设立试验区区级行政机构，直属上海市政府领导。试验区政府内设运输处、法规处、海事处、港口处、航运处和物流处以及社会管理等部门。争取国家发改委、海关总署、外汇管理局、质检总局、税务总局等部门的支持，进行创新实践，制定适用于试验区的管理办法，在试验区设立专门机构直接管理，以提高一线放开的自由度和二线管住的效率。未经市人大和市政府授权，市各有关部门不得在试验区行使职权。

加大政策先行先试的力度。借鉴发达国家或地区的成功经验，加大政策先行先试力度。一是优化船舶注册登记制度，进一步加大税费优惠力度，调整登记条件，简化登记手续，放宽船舶入籍限制等，实现柔性操作和高效优质服务。二是创造宽松的金融环境，鼓励中外银行、保险等金融机构到试验区开展离岸金融、融资租赁、期货保税交割、外汇管理、航运保险等业务试点，努力提升金融机构的层次和功能。三是进一步深化通关制度改革，中转货物无需报关，除疫区和国际规定的四类货物外一般不查验，并且单证流转全部实行电子化。四是实行有区别的纳税政策，凡在试验区注册的法人和非法人企业、社团，从海外获得的利润和收入，免征企业所得税和个人所得税。

强化区港联动效应。建立高效的区内外联动机制，进一步扩大特殊监管区域相关功能的联动效应，最大限度发挥特殊监管区域功能。一是在集装箱海运与其他运输方式的联动上，重点加强长江内河运输与远洋海运的联运对接，加快制定有关的技术标准和保障措施，形成集装箱江海直通联运的便利。二是完善配套环境，充分发挥芦潮港集装箱铁路中心站的功能，着眼于扩大洋山保税港区的辐射效应和降低货物的综合运输成本，进一步推进“海铁联运”规模和效率的提升。三是加强与长三角地区其他特殊监管区在进出口贸易、保税物流等方面联动发展机制的建设，充分发挥洋山保税港区在长三角特殊监管区域中的集聚和辐射作用。

参考文献：

[1]杨建文，陆军荣.中国保税港区：创新与发展[m].上海：上海社会科学院出版社，2008，112－117.

[2]金嘉晨，真虹.境外国际航运中心软环境建设经验及启示[j].水运管理，2010（1）：11－14.

作者简介：金嘉晨，女，上海国际航运研究中心航运中心建设研究室副主任、博士生。

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