【佛山陶瓷网】荷兰社会住房政策对中国的启示

    荷兰社会住房政策对中国的启示

城市化过程中面临的一个难题就是城市人口增长与住房需求之间的矛盾。作为人口大国的中国正处于工业化和城市化快速发展的时期，住房问题面临巨大压力。如何使人们住有所居、快乐生活，应该是政府和社会的主要任务和责任，也是社会稳定和经济可持续发展的重要影响因素。我国的社会住房政策起步晚，存在许多不完善的地方，还处于探索阶段。荷兰在社会住房建设管理方面积累了丰富的经验，值得借鉴。

荷兰是一个面积仅为4万多平方公里(相当于江苏省面积的五分之二左右)的欧洲国家，其中四分之一的土地位于海平面以下，几个世纪以来荷兰人一直在与大海争夺土地。荷兰人口约为1600万，人口密度为496人／平方公里，世界排名第24(2012年)。狭小的国土面积和密集的人口分布是荷兰住宅需求压力大的自然因素。20世纪50年代的工业化和城市化、战争破坏、战后婴儿潮等因素成为荷兰住房短缺的经济社会因素。但是，荷兰通过制定和实行社会住房政策，成功解决了住房问题，实现了住有所居的目标，使人们从基本生活需求的压力中解放出来，值得我们学习。

一、荷兰社会住房政策起源

19世纪下半叶，工业化和城市化推动了荷兰人口从农村涌向城市，为工业发展提供大量廉价劳动力的同时也导致了荷兰城市住房的短缺。工人阶级家庭恶劣的居追境和传染性疾病(如霍乱、肺炎)的爆发引起了荷兰政府对社会住房建设的重视，开始着手构建统一的住房保障体系，改善工人和低收入人群居住条件。1901年荷兰政府制定了《住房法》，标志着荷兰真正意义上的社会住房政策的诞生。该法规定：政府有责任使低收入群体获得居住条件较好、租金低廉的社会租赁住房。准许建立社会住房协会(公司)和地方政府所属建筑公司，承认这些机构在社会性住房建设的合法地位。中央政府为致力于社会住宅建设的社会住房协会(公司)和地方政府所属建筑公司提供补贴和低息贷款，地方政府对社会住房协会(公司)建造社会住房进行质量控制和监督。1902年荷兰《住房法》正式生效，推动了荷兰社会住房政策的法制化和规范化，初步形成了以中央政府、地方政府、社会住房协会(公司)和地方政府所属建筑公司为主体的社会住房政策的三层管理体制。

二、荷兰社会住房政策现状和特点

经过上百年的发展，荷兰社会住房政策日臻完善。目前，荷兰社会住房有三个明显特点：

1. 社会住房总量大，比重高。荷兰共有社会住房协会(公司)455家，固定资产总值约为900亿—1000亿欧元(占gdp总值的六分之一)，拥有社会住宅约230万套，占荷兰全国住宅总量的33%，出租住宅总量的75%，每千人拥有社会住宅138套。荷兰当之无愧地成为欧洲社会住宅千人拥有量和社会住宅比重最高的国家。

2. 大城市社会住房供给充足。从社会住宅的分布来看，荷兰大城市社会租赁住房的比重要高于中小城市。由于大城市人口密度大，房屋价格较高，拥有自有住房比较困难，自有住房比重较低，社会住房比重普遍较高。阿姆斯特丹(48%)、鹿特丹(50%)、海牙(38%)、乌特勒支(35%)四大城市社会租赁住房比重均高于全国33%的水平。荷兰四大城市社会住房协会(公司)拥有的社会住宅占全国全部社会住宅总量的20%。

3. 社会住房和私人商品住房混合分布。荷兰共有1万个社区，其中有2000个社区全部为私人自有商品住房，没有社会租赁住房。只有275个社区社会住房分布集中，这些社区中社会租赁住宅占四分之三。剩余7600多个社区私人自有商品住房和社会租赁住房混合分布。

全面覆盖的社会住房政策使得荷兰成为欧洲住房匮乏比率(housing deprivation) 最低的国家。2009年，荷兰住房匮乏比率仅为0.5% ，比北欧国家芬兰(0.7%)、挪威(0.9%)、瑞典(1.2%)、丹麦(0.3%)还要低。荷兰和北欧国家的住房匮乏率远远低于欧洲6%的平均水平。相比之下，一些中东欧国家人口的住宅条件比较差。罗马尼亚(28.6%)、拉脱维亚(22.7%)、保加利亚(22.7%)等国居住在过度拥挤和住宅设施不全的人口比重接近或超过20%。

三、荷兰社会住房政策的经验借鉴及政策建议

荷兰成功运用社会住房政策解决了城市住房问题，成为欧洲社会保障住房发展的典范。社会住房政策也是荷兰构建福利国家的重要方面，是荷兰社会稳定、经济繁荣的重要基矗处于快速城市化、工业化进程中的中国正在面临着与荷兰当时类似的城市住房短缺问题，特别是低收入群体的住房保障问题尤为突出。立足我国国情，借鉴荷兰社会住房政策的发展经验，本文对中国社会住房保障体系的建立提出如下政策建议。

首先，中国应该尽快制定和出台住房法，以法律来规范住房市常荷兰住房保障制度成功的一个重要原因是住房保障制度基本上是以法律法规的形式体现的，如《住房法》(1901年)、《住房分配法案》(1947年)、《社会住宅租赁部门管理通则》(1993年)等。中国应该尽快出台住房法，来遏制住房投机、土地财政、房产泡沫这些威胁中国经济和社会稳定的不利因素，同时以法律的形式确定社会保障住房建设的目标，社会住房承建机构的责任义务、经营管理、融资渠道。

其次，中国应该着手成立直接从事社会保障住房建设、管理、维修的专门机构。目前，中国不存在直接从事社会租赁住房建设和管理的专门机构，社会保障房主要是政府通过收购和商品房开发商在获得一定优惠条件后开发建设的。这种非专业化的、非系统化的、附加条件的、主体缺位的社会住房建设不仅使社会住房的供给严重不足，还导致住房质量不高和建成后的房屋缺乏日常维护。在荷兰，社会住房协会(公司)是从事社会住房建设、出租、管理和维修的专门机构，社会性住房作为社会资产由其分配管理，是既有自身经济利益又承担社会责任的社会企业家。荷兰社会住房协会(公司)经过100多年的发展，在社会住房建设开发方面具有丰富的经验和专业知识，社会住宅的质量和小区环境优良，这也是荷兰社会住宅极具吸引力，很多中产家庭也愿意租住社会住房协会(公司)的房屋，私人自有商品住房率比较低的重要原因。由此，中国可以仿效荷兰建立专门的社会住房建设机构，构建中央政府—省政府—市政府—社会住房建设机构的多层级管理体制。

第三，促进金融制度创新，确保社会保障住房建设融资来源的充足和稳定。90年代市朝改革前，荷兰政府通过社会住房建设补贴、政府贷款、低价出让土地等方式，支持社会住房协会(公司)从事社会住房建设。持续的财政投入是促进社会住房协会(公司)迅速发展，社会性住房供应迅速增长的重要原因。市朝改革中，为了给予住房协会更大的财务和开发自主权，减轻政府的财政负担，拓宽融资渠道，荷兰建立了中央住房基金(cfv)、社会住房担保基金(wsw)、中央地方政府为主体的三级担保安全网，确保住房协会在资本市场上以较低的利息获得建设资金。这种政府担保筹集建房资金的做法不仅减轻了政府的财政负担，还保证了社会住房资金的稳定来源，值得中国借鉴。

第四，中国应加大社会租赁住房(廉租房)建设，缓解供需矛盾。中国目前以向低收入群体出售经济适用房、两限房为主的住房保障制度存在骗购、审查难、质量差、位置偏等诸多诟病，而且经济适用房和两限房房源严重不足，供需矛盾严重。而荷兰的社会住房保障制度，基本是以向低收入群体提供社会租赁住房为主的，社会租赁部门住宅存量占全部住宅存量的33%，占整个租赁市场的75%，阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、乌特勒支这些大城市社会租赁住房的比重更高。荷兰这种以租为主的社会住房保障制度，保证了社会住房协会(公司)手中有持续稳定的房源和租金收入，保证了社会住房政策的持续性，有效解决了城市低收入人群的住房问题。而中国大城市的社会租赁住房比重很低，根本无法满足庞大的住房需求。因此，中国城市住房保障应该从经适房、两限房出售向以廉租房建设为主转变，加大社会租赁住房的供应力度，解决供需矛盾。

第五，中国应该合理规划社会保障房的空间布局，防止“贫民窟”现象，提高社会保障房的质量。由于社会保障房的租赁者多为中低收入阶层，社会住房分布过于集中容易出现“居住空间分离”和“贫民窟”现象。荷兰在社会住房建设上合理规划布局，分散建设社会租赁住房，鼓励不同收入居民混合居住同一小区。为了促进低收入者融入社会，一些社会租赁住房还选址在交通便利、靠近市中心、购物方便的地段，降低租住者的出行和生活成本，为其工作和教育提供便利。而中国的社会租赁住房多建在远离城市中心、远离工作地、地价低廉的郊区和远郊，大大增加了租住者的出行和生活成本，易形成贫富居住空间分离现象，不利于城市健康发展和社会稳定。

荷兰政府对住宅质量进行严格的监管和控制，以保证房屋质量。社会住房协会(公司)除了注重房屋建设质量外，还十分注重社区环境和设施建设，改善和提高居民的生活居追境。社会住房协会(公司)负责对房屋进行维护、维修，每年都有大量的资金投入到对旧房的翻新和维护上。相比之下，中国社会保障房质量堪忧，小区环境和配套设施也亟待改善和提高。

第六，中国应该加强租金管理和制定针对低收入者的租房补贴。荷兰政府在增加社会租赁住房供给和提高房屋质量的同时，还根据租房者的收入水平、房租水平、年龄、家庭人口数等具体情况，给予金额不等的房租补贴，保证低收入者获得体面的住房。在社会租赁住房分配方面，荷兰政府还给予老年人、残疾人、外来移民、失业者等特殊群体特殊照顾和优先权。中国应该着手制定针对低收入群体的租房补贴，切实使低收入家庭能够租得起社会租赁住房。

　　(作者单位：中国社会科学院欧洲研究所)中国经济时报)

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